深入推进依法行政 繁荣行政法学研究 为中国式现代化贡献行政法力量

中国法学会副会长、行政法学研究会会长，中国政法大学校长

马怀德

>>市民在天津市滨海新区政务服务中心大厅内办理业务 新华社记者 赵子硕/摄

党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次具有里程碑意义的重要会议。全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是新时代新征程上推动全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署，具有以下鲜明特征：一是更加明确进一步全面深化改革的目标。《决定》紧紧围绕推进中国式现代化这个主题擘画了进一步全面深化改革的宏伟蓝图，明确了到2035年的阶段性改革目标、分领域具体改革目标和时间表、路线图、任务书，提出了前瞻性、战略性、引领性的目标要求。二是更加明晰进一步全面深化改革的思路。《决定》确立了六项原则，强调坚持以制度建设为主线，坚持全面依法治国，体现了制度建设和法治建设在全面深化改革中的重要地位。三是更加聚焦进一步全面深化改革的任务。《决定》部署了300多项重大改革任务，法治改革任务贯穿各领域各方面。《决定》充分彰显了以习近平同志为核心的党中央将改革进行到底的坚强决心和强烈使命担当，是把中国式现代化美好蓝图变为现实的强大思想武器和行动纲领，必将推动中国特色社会主义伟大事业谱写更加绚丽的华章。其中，《决定》关于完善中国特色社会主义法治体系、构建中国哲学社会科学自主知识体系的内容，是新时代深入推进依法行政、加快法治政府建设、繁荣行政法学研究的科学指南和重要遵循。

《决定》对深入推进依法行政、加快法治政府建设提出了更高要求

深入推进依法行政、加快法治政府建设是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要要求。法治是中国式现代化的重要保障，对于改革具有重要的引导、推动、规范和保障作用，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。无论是《决定》将坚持全面依法治国作为一项基本原则，还是单列“完善中国特色社会主义法治体系”作为一个部分，依法行政和法治政府建设都是其中的重要内容。我国是政府政党主导型的发展中国家，政府依法行政和执政党依法执政是依法治国的关键环节，没有依法行政和依法执政，就不可能做到依法治国，经济社会等领域的改革也很难推进。不建成完善的法治政府，就不会有高水平的社会主义市场经济，就不会有高质量发展。

《决定》对深入推进依法行政、加快法治政府建设提出了一系列重大课题。《决定》就推进依法行政、健全公正执法司法体制进行了重点部署，包括完善重大决策、规范性文件的合法性审查机制，加强政府立法审查，深化行政执法体制改革，完善行政裁量权基准制度，健全行政复议制度，完善行政裁决制度，完善垂直管理体制和地方分级管理体制，深化开发区管理制度改革，推进人口小县机构优化，推进事业单位改革，以及完善国家赔偿制度，深化行政案件管辖改革，完善行政强制措施制度，等等。这些问题，有的是老问题，有的新问题，新问题固然缺乏研究，老问题不少也没有研究透，行政法学界要着眼于加强法治政府建设的实际需求，拿出更多高质量的研究成果。特别要强调的是，《决定》除了在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中，对深入推进依法行政作出专门部署外，其他各个部分也都不同程度涉及行政法治问题。例如，在构建高水平社会主义市场经济体制部分，就涉及行政许可（“完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境”）、行政收费（“健全涉企收费长效监管”）、行政检查（“规范涉民营企业行政检查”）等典型的行政行为制度。

健全行政执法监督体制机制是深入推进依法行政、加快法治政府建设的重点工作

深入推进依法行政，必须进一步深化行政执法体制改革，健全行政执法监督体制机制，确保法律法规正确实施。《决定》围绕“深入推进依法行政”，明确提出“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”。这对于完善基层综合执法体制、加强对行政执法监督工作、强化全方位全流程监督、提高执法质量、破解依法行政难题具有重要意义，是加快法治政府建设，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要改革举措。

行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，执法严明事关政府职能全面正确的履行。因此，通过完善行政执法体制，加强行政执法监督，可以有效带动行政执法工作的全面提升，从整体上促进法治政府建设的率先突破，完善中国特色社会主义法治体系。当前，行政执法体制和执法监督还存在一些薄弱环节，比如行政执法体制不够完善，行政执法中的不作为乱作为不规范现象仍然比较突出，执法监督力量薄弱，效果不彰，行政争议解决机制还不畅通，执法人员依法行政意识不强等。在迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键时刻，要深入贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，坚持问题导向，关注行政执法改革的薄弱环节，抓住主要矛盾，进一步加快行政执法体制改革，完善基层综合执法体制，健全行政执法监督体制机制。

第一，要深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制。行政执法体制是行政执法机关各自的权限划分以及相互关系。完善基层综合执法体制是行政执法改革的重要内容，对于节约执法资源、提升执法效率、增强执法实效，具有重要意义。党的十八大以来，全国各地综合行政执法体制改革稳步推进。中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源”的要求，明确要“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”。新时代新征程，要在前期改革基础之上，继续深化行政执法体制改革，完善基层综合行政执法。尤其要减少行政执法层级，加强基层执法力量；整合执法主体，推进综合执法和联合执法，理顺行政管理部门和综合执法机构之间的关系，提高执法效能。

第二，要坚持严格规范公正文明执法，健全行政执法监督体制机制。严格规范公正文明是依法行政的重要内容。《决定》强调，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。”明确裁量基准的法律性质，确定裁量基准的制定主体和制定程序，确保裁量基准的内容不违反上位法，把握裁量基准与个案正义之间的适度平衡，有效推动行政执法标准跨区域衔接。为确保行政执法机关严格规范公正文明执法，要建立科学合理的执法评价体系，为法律正确实施注入动力。要加强行政执法案卷管理和评查、综合行政执法机关处理投诉举报、综合行政执法考核评议等制度建设，明确执法责任，杜绝利益性、牟利性执法，保障法律运行的刚性和硬度。

法律的生命在于实施。在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，确保法律正确实施，是行政执法的重点任务。法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用。正确实施法律既要靠执法机关和执法人员的自觉，也离不开严密的执法监督。当前，行政执法还不同程度存在执法不作为、乱作为以及运动式执法、暴力执法、选择性执法、逐利执法等执法异化现象，距离严格规范公正文明的要求还有一定差距。要直面行政执法中的各类顽瘴痼疾，从实体上明确监督内容、监督标准，在程序上规范执法监督环节和流程，综合运用行政执法工作报告、统计分析、评议考核、工作情况检查、案卷评查、案例指导、绩效评估以及重大行政处罚决定备案等方式，对行政执法工作情况开展经常性监督，建立完备的行政执法监督制度框架，推动解决行政执法顽疾。要以理顺体制机制为依托，构建系统的行政执法监督网络体系。县级以上人民政府依法对所属部门、派出机关、下级人民政府的行政执法工作进行监督，司法行政部门作为政府行政执法监督机构，代表本级政府具体实施行政执法监督的具体工作，在此基础上，要进一步健全协调联动机制，促进政府监督和部门监督、内部监督与外部监督有机结合，织密系统监督的网络，发挥执法监督的合力，提升整体的监督效益。

第三，要依托现代科技，推动行政执法监督数字化建设。新一轮科技革命和产业变革深入发展，促进执法方式的深刻转变，科技执法、智慧执法不断涌现。行政执法监督必须与之同频，方可避免出现监督的“步速难题”，实现良好的监督效果。要通过数字技术丰富执法监督手段和方式，充分利用平台化、智能化的信息技术手段，有效打破“信息孤岛”，全方位收集行政执法信息，整合优质化监督力量、提升信息化监督效能、凸显数字化管理优势，为提高行政执法监督质量和效率提供信息和大数据支撑。同时，智能化监督方式也有助于探索通过事前事中的智能化检测，实现预警式监督，使得行政执法监督从侧重事后督导向全流程监督全面转型。

>>要通过数字技术丰富执法监督手段和方式，充分利用平台化、智能化的信息技术手段，有效打破“信息孤岛”，全方位收集行政执法信息。新疆准东经济技术开发区北山煤矿边境派出所探索创新警务模式，建立“机制+专业+大数据”协同型、数字型、主动型生态警务运行系统，运用“无人机+警务”“指尖警务”“码上帮”等工作模式，打造“矿区警长”“北山义警”等警务品牌，增强警民互动，提高警务服务效率，赋能千里矿区安全高质量发展。新华社记者 丁磊/摄

繁荣行政法学研究 构建中国行政法学自主知识体系

创新是一个国家、一个民族发展进步的不竭动力，是改革开放的生命。《决定》通篇贯穿着开拓创新的精神。除了制度创新、实践创新外，《决定》还明确要求，“实施哲学社会科学创新工程，构建中国哲学社会科学自主知识体系”。面对高质量发展对政府治理和法治政府建设的新要求，面对数字经济、风险社会、新型城镇化、新型全球化等带来的新形势、新情况，行政法学界应勇于开拓创新，迎接新挑战、研究新议题。《决定》部署的一系列重大改革，包括制定民营经济促进法，编纂生态环境法典，完善惩罚性赔偿制度，推进自然垄断行业市场化改革和健全监管体制机制，加强公平竞争审查刚性约束，加强个人信息保护，促进数据共享，提升数据安全治理监管能力，健全平台经济常态化监管制度，健全城市规划体系，深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规，完善公共安全治理制度、健全社会治理体系，等等，都需要从行政法学视角进行研究和分析。行政法学研究者要与其他部门法同仁一起，立足中国实践，提炼中国经验，解决中国问题，繁荣法学研究，推进学术创新，为行政法学学科发展寻找新的学术生长点，构建中国行政法学自主知识体系。

构建中国行政法学自主知识体系应当注重自主性、实践性、开放性。注重自主性，就是要深入挖掘中国行政法学的历史底蕴，梳理其在长期实践中的发展规律与特色。通过系统总结这些历史经验和理论成果，更好地把握中国行政法学的内在逻辑和发展方向，为构建自主知识体系奠定坚实的基础。注重实践性，意味着应将理论研究与实践发展相结合。行政法学作为一门实践性应用性很强的学科，需要关注我国行政法治建设中的难点、痛点问题，积极开展有针对性的研究，提出切实可行的解决方案，实现理论研究与实践发展同频共振。注重开放性，要求行政法学研究应当积极吸收借鉴其他学科和域外的研究成果，引入其他学科的理论视角和研究方法，促进学科间的交叉融合，拓宽行政法学的研究视野和深度，积极参与全球行政法学的发展进程，在吸收借鉴域外经验的同时，充分展示中国行政法学的独特魅力和特色价值。